CONSULTA PREVIA E INFORMADA A LOS PUEBLOS INDÍGENAS

La ‘Consulta previa e informada a los Pueblos Indígenas‘ fue el tema del segundo módulo del VIII Encuentro de Derechos Humanos de Pueblos Indígenas, organizado por la Junta Unida de Misiones (JUM), asociada en REDAF. La JUM está conformada por  la Iglesia Discípulos de Cristo, la Iglesia Evangélica del Río de la Plata, la Iglesia Evangélica Valdense del Río de la Plata y la Iglesia Evangélica Metodista Argentina.

En esta parte del encuentro, cuyo moderador fue Rubén Lucas (integrante de la MOWITOB), expuso, entre otros, el Dr. Rodrigo Solá. Este último es miembro de la Asociación de Abogados y Abogadas de Derechos Indígenas (AADI), Coordinador de la región NOA del Equipo Nacional de Pastoral Aborigen (ENDEPA) y Director de la maestría en Derechos Humanos de la  Universidad Nacional de Salta.

El especialista en Derecho Indígena recorrió varias etapas de la lucha de los pueblos indígenas. En la primera parte señaló algunos prejuicios que siempre mantuvo el Estado argentino – y las políticas públicas que se plasmaron desde esa mirada- en relación con lo ‘indígena’. La segunda parte se refiere al procedimiento de ‘consulta previa, libre e informada’ que debería darse cada vez que se toman acciones que afectan a los territorios indígenas. En este punto se menciona cuáles fueron las falencias principales del vínculo que propuso el Estado. La última parte menciona principios generales y aprendizajes que produjo el encuentro entre funcionarios estatales y comunidades indígenas cuando efectivamente se produjo un ‘diálogo de buena fe’.

A continuación, ofrecemos algunos extractos de la disertación del Dr. Solá:

Estado y Pueblos Indígenas

Para el Estado argentino, y para los Estados occidentales latinoamericanos, la diversidad cultural siempre ha sido entendida como un problema…un problema a resolver. Ya en todas las discusiones constitucionales del siglo XIX y siglo XX, y en algunas normativas específicas en el Congreso, siempre el tema era: ‘El problema del indio, ¿cómo lo resolvemos? ’. Y algunas veces estas políticas públicas se resolvieron con políticas de exterminio, y otras, de asimilación o aculturación. O de integración; pero en el caso de los pueblos indígenas, muchas veces, esta integración era similar a la asimilación. Esta invitación a decir: ‘Bueno, ¿quieren ser ciudadanos, quieren ser parte del Estado argentino? Está abierta esa posibilidad, siempre y cuando renuncien a su identidad, a su lengua, a su cultura, y se asemejen a este ideal, a este imaginario de ciudadano argentino, que es el que nos representa y es el que construimos como ideal nacional’.

Entonces, desde esa perspectiva, los pueblos indígenas siempre tuvieron una voz acallada. No tuvieron posibilidad de participación. Y, por el contrario, eran considerados –por supuesto desde una ideología colonial- como sujetos inferiores, que necesitaban que otros vengan a completar esa capacidad y tomen sus propias decisiones. Entonces, esa es una batalla que llevaron durante mucho tiempo los pueblos indígenas por el reconocimiento de la autodeterminación. En el plano internacional también la pelearon muy fuerte, hasta lograr que se reconozca a los pueblos indígenas como sujetos colectivos plenamente capaces, plenamente dignos. Y como tales, sujetos que pueden tomar sus propias decisiones en lo que tiene que ver con sus modos de vida, con sus modelos de desarrollos, y respecto de cualquier circunstancia que les pueda afectar.

Que este principio se haya reconocido, y que también en la reforma de la constitución se haya reconocido la preexistencia de los pueblos indígenas en Argentina, son dos puntas fundamentales en lo que tiene que ver a la relación de los pueblos indígenas con el Estado y con otros sectores de la sociedad.

El verdadero espíritu de la consulta

La consulta previa, libre e informada tiene que ver con que cada vez que el Estado -cuando hablamos del Estado hablamos de todos los niveles del Estado- vaya a tomar una medida  administrativa o legislativa que pueda afectar de cualquier manera a una comunidad indígena, previamente, y cumpliendo una serie de estándares, le tiene que consultar a esa comunidad. Y ese tiene que ser un proceso abierto, un proceso de diálogo. Una consulta que tiene que ir adecuándose, culturalmente, a cada una de estas comunidades o pueblos que van a ser afectados.

Y para que sea válida y no se desnaturalice, esa consulta tiene que cumplir con varios requisitos: ser de buena fe, a través de las instituciones representativas; con mecanismos apropiados, adecuados a las circunstancias; tener una actitud suficiente y unos tiempos necesarios, como para que esa comunidad pueda avanzar en el conocimiento de esa medida, pueda aportar. Tiene que ser una verdadera consulta, no algo meramente informativo, que es lo que sucede en las comunidades. Cuando desde el Estado llevan un proyecto para consultar, a veces, no se abre el juego en una consulta, sino se pretende una reunión meramente informativa para que las comunidades den el acuerdo y luego puedan volverse.  Las comunidades están muy atentas en tratar de que, para que una consulta sea válida sea respetando esos estándares generales, esos principios generales.

Y hablando de diversidad cultural, los pueblos indígenas también son diversos. Muchas veces nosotros también tendemos a hablar de los pueblos indígenas como si fueran homogéneos, como si fueran únicos. Y la verdad es que hay mucha riqueza en los pueblos indígenas. Si bien hay puntos en común en lo que tiene que ver con la conexión con la tierra, o algunas formas de entender las relaciones entre los distintos seres, lo cierto es que en muchas cuestiones tienen formas diferentes de interpretar cada una de estas posibles medidas. Entonces, no es lo mismo un pueblo wichí que un pueblo mapuche, por ejemplo. En esto han sido muy sabios los pueblos indígenas. Y en la técnica legislativa que se fue incorporando se utiliza esto de los estándares, de establecer estos principios generales que luego, en el caso concreto, se adecuan a cada uno de los pueblos.

Entonces, si hablamos por ejemplo del estándar de las instituciones representativas, después analizaremos para cada uno de los casos, para esa comunidad, para ese pueblo concreto, cuál es la institución representativa. Para algunos será un cacique, o una cacica, o el cherubichá; pero otros pueblos dicen: ‘para nosotros es la asamblea de la comunidad’. Y para otros será un consejo de ancianos. Estas fórmulas abiertas que garantizan esos pisos respetan también la identidad de cada uno de los pueblos. Y hay ciertos casos en los que, hasta ahora, en la legislación – sobre todo en la legislación a nivel internacional, que avanzó un poco más- no es suficiente realizar la consulta sino que las comunidades indígenas tienen que dar el consentimiento para que esa comunidad pueda avanzar. El consentimiento, previo, libre e informado.

Hay algunos casos concretos. Uno es, por ejemplo, si se pretende establecer alguna base militar. Otro caso, por ejemplo, si se va a tratar con residuos peligrosos en los territorios. Si la comunidad va a tener que ser trasladada a otro territorio por una situación excepcional (en principio no podrían ser trasladados, pero si el territorio es degradado, contaminado, y ya no es habitable y tienen que ser trasladados a otro lugar), igual tiene que haber consentimiento de esa comunidad.

La Corte Interamericana abrió  en discusión esta cuestión. Y en el caso Saramaka, lo que viene a plantear es que toda vez que una medida pueda generar un impacto significativo en esa comunidad (en los términos del convenio 169, donde el impacto puede ser en lo social, en lo ambiental, en lo cultural, en lo espiritual, mucho más que un impacto ambiental solamente), si ese impacto puede ser significativo no alcanza con la consulta, sino que además debe contar con el consentimiento previo, libre e informado de las comunidades. Y ahí se nos abre una puerta, sobre todo, en relación a los proyectos extractivistas en territorios indígenas, que necesariamente van a generar un impacto significativo.  Y abre una puerta para discutir que no solamente tiene que darse consulta, sino también consentimiento previo, libre e informado.   

A veces vienen funcionarios, y en la misma instancia quieren hacer todo: dar la información, que la comunidad lo madure a ese proceso y que decida…todo en dos hora. Nosotros decimos: ‘fíjense, que tiene que ser un proceso’. El proceso implica distintas etapas, esas etapas se van concatenando. Tiene que haber  distintos momentos, que las comunidades puedan ir madurando la idea. Quizás sea necesario producir nuevos estudios y demás. Entonces, una cuestión principal es que haya un proceso, que haya un diálogo. Que ese diálogo sea abierto. Que no sea, solamente, ‘venimos, les informamos y nos vamos’; sino que tiene que haber un ida y vuelta, que la comunidad pueda intervenir. Que sea un diálogo de buena fe.

Si hay una instancia formal, para cumplir con algún articulado de una normativa, para luego irme de la comunidad con un acta que dice ‘autorizado’, eso no es un proceso de buena fe. Un proceso de buena fe implica, también, la posibilidad de ir revisando ese proceso, y adecuándolo de acuerdo a lo que las comunidades vayan planteando. Entonces, eso es común a todos los procesos en relación con el diálogo con comunidades indígenas.

 

Cuando finalmente se produce el diálogo

Las comunidades tienen sus formas de entender la relación con la naturaleza, con los bienes naturales. Tienen una proyección hacia el futuro que tiene que ver con su idiosincrasia, con su identidad particular. Y las comunidades también tienen sus prioridades en lo que relación al desarrollo. Entonces, un punto que es común, si analizamos toda la normativa, es que esas prioridades de desarrollo de las comunidades indígenas se tienen que respetar, tienen que ser tenidas en cuenta; siempre tienen que respetarse sus formas de vida  y su integridad. Entonces, no puede avanzar ningún proyecto, ninguna normativa, que pueda poner en riesgo la integridad física de la comunidad, o de cualquiera de sus miembros. Esto como principio general.

Hay algunas comunidades que han ido avanzando sobre estas ideas. Sabemos que son muy pocos los casos en los que efectivamente se han realizado las consultas. Pero es posible, hemos acompañado a  comunidades que lo han realizado. Incluso en casos que el Estado ha sido muy reticente de participar de estos procesos, cuando ha podido entrar de buena fe luego ha salido fortalecido también. Nosotros siempre decimos que una buena práctica del Estado es no sólo realizar una consulta sino realizarla de buena fe. Es un aprendizaje, un enriquecimiento mutuo. Y en todos los procesos, en los pocos que hemos visto y participado, los funcionarios estatales salen diciendo que han aprendido de ese proceso, y que entienden que sus propias prácticas institucionales han salido fortalecidas.