Red Agroforestal Chaco Argentina Redaf
Mastrangelo, Matías E.1,2, Aguiar, Sebastián2,3,4 y Krause, Vera1
1. Instituto de Innovación para el Desarrollo Agroalimentario y Agroenergético Sostenible,
Facultad de Ciencias Agrarias, Universidad Nacional de Mar del Plata, Argentina
2. Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET), Argentina
3. Laboratorio de Análisis Regional y Teledetección, IFEVA, Facultad de Agronomía,
CONICET, Buenos Aires, Argentina
4. Cátedra de Dasonomía, Departamento de Producción Vegetal, Facultad de Agronomía,
Universidad de Buenos Aires, Buenos Aires, Argentina
Resumen
La conservación y el uso sostenible de los bosques son esenciales para mitigar la pérdida
de biodiversidad y el cambio climático. Sin embargo, los bosques secos del Chaco
sudamericano están desapareciendo rápidamente debido a la expansión de la producción
de granos y carne vacuna y a la extracción de madera, cuya mayor parte se consume en el
extranjero. Se ha adoptado un conjunto de políticas destinadas a reducir la deforestación y
la degradación forestal en el Chaco argentino, entre las que se incluyen una política
nacional descentralizada de ordenamiento territorial e intervenciones transnacionales en la
cadena de suministro, como el Reglamento de la Unión Europea sobre la deforestación
(EUDR). Para entrar en el mercado de la UE, los productos del Chaco argentino deben
haberse producido de conformidad con la zonificación forestal. A continuación, describimos
seis mecanismos mediante los cuales el gobierno del Chaco y los propietarios privados han
relajado y eludido el ordenamiento territorial para ampliar los usos ilegales e insostenibles
de la tierra. Analizamos más de 15.000 permisos de uso forestal y más de 120.000 guías de
transporte de madera emitidas entre 2009 y 2024. Gracias a estos mecanismos, las
empresas agrícolas y ganaderas que deforestaron en zonas protegidas podrían introducir
sus productos en el mercado de la UE, y las empresas productoras de carbón vegetal y
tanino que talaron bosques por encima de los niveles sostenibles podrían certificar sus
productos de exportación. Las intervenciones transnacionales que dependen de cómo las
autoridades subnacionales aplican la legislación nacional son ineficaces cuando las
empresas privadas pueden presionar a los funcionarios públicos para que debiliten y eludan
la política de protección forestal.
Introducción
La pérdida y degradación de los bosques tropicales y subtropicales continúa sin cesar a
pesar del aumento de las regulaciones transnacionales y los incentivos para su protección.
La producción agrícola y la extracción de madera son responsables de más de la mitad de
la deforestación mundial.1 y al menos el 90 % en los trópicos.2. La deforestación impulsada
por la producción de commodities se está expandiendo rápidamente por los bosques
secos.3–5, donde amenaza la biodiversidad6, reservas de carbono7, servicios ecosistémicos8,
medios de vida rurales9 y la sostenibilidad de los sistemas de uso del suelo tras la
deforestación. El Chaco sudamericano es el bosque seco más grande del mundo y ha
perdido el 28 % de sus bosques (19,3 millones de hectáreas) entre 1985 y 2020, con las
mayores pérdidas en el Chaco argentino (10,3 millones de hectáreas).4La deforestación y la
degradación forestal en el Chaco argentino están impulsadas por la producción de
productos agrícolas (soja y maíz), ganadería (bovino) y productos madereros (madera,
carbón vegetal y extracto de tanino).10La UE es el principal importador de productos de
madereros procedentes del Chaco argentino.11, y los países asiáticos de los productos
agrícolas12.
Una combinación de políticas que operan a diferentes escalas tiene como objetivo reducir la
deforestación en el Chaco argentino. A nivel nacional, una política descentralizada
establece requisitos mínimos para que las autoridades subnacionales protejan los bosques
nativos en su jurisdicción.13. A nivel transnacional, los países y las empresas importadoras
de commodities intentan poner fin a la deforestación en sus cadenas de suministro
mediante moratorias y certificaciones.14. Para asumir la responsabilidad de su huella de
deforestación, la UE aprobó un reglamento (EUDR) cuyo objetivo es garantizar que los
productos básicos (por ejemplo, soja, ganado, madera) procedentes de la UE no hayan
contribuido a la deforestación y la degradación forestal después del 31 de diciembre de
202015,16. Tras la resistencia y los aplazamientos, el EUDR entrará en vigor el 31 de
diciembre de 2025. A su vez, el Programa para la Homologación de Sistemas de
Certificación Forestal (PEFC) certifica que los productos madereros exportados proceden de
fuentes legales y sostenibles.17El Chaco argentino es el mayor productor mundial de
extracto de tanino, que cuenta con la certificación PEFC y se importa principalmente a la
UE.11.
Existe una dependencia entre estas políticas, ya que para cumplir con el EUDR y el PEFC,
los productos agrícolas, ganaderos y madereros del Chaco argentino deben haber sido
producidos de conformidad con la política nacional.18,19En 2007, Argentina aprobó la Ley
Nacional sobre Presupuestos Mínimos para la Protección de los Bosques Nativos en
respuesta a las tasas anuales de deforestación superiores al 2 % en la región del
Chaco.20,21. Los gobiernos provinciales tienen la autoridad para implementar la Ley Nacional
de Bosques y legislar sobre el uso forestal dentro de su jurisdicción por encima de sus
requisitos mínimos. La tasa de deforestación en el Chaco argentino disminuyó a partir de
2013/2014, aunque existe controversia sobre en qué medida la Ley Nacional de Bosques y
la caída de los precios internacionales de la soja influyeron en esta reducción.22,23Desde
2019, las tasas de deforestación han vuelto a aumentar en el Chaco argentino debido a una
relajación en la aplicación de la Ley Nacional de Bosques.
El principal instrumento de la Ley Nacional de Bosques es el ordenamiento territorial de los
usos del bosque nativo, mediante el cual las autoridades subnacionales asignan un nivel de
protección bajo (zona verde), medio (zona amarilla) o alto (zona roja) a los bosques dentro
de su jurisdicción, basándose en el valor de conservación y la aptitud de la tierra para la
producción agrícola, ganadera y maderera.24Hace quince años, las provincias del Chaco
argentino asignaron un promedio del 30 % de sus bosques a zonas verdes, el 60 % a zonas
amarillas y el 10 % a zonas rojas.13La Ley Nacional de Bosques promueve la gestión
sostenible de los bosques nativos en las zonas amarillas, mediante la tala selectiva o los
sistemas silvopastoriles. El desmonte total está permitido en las zonas verdes, pero no en
las zonas amarillas y rojas, donde se sanciona con multas y se debe restaurar la zona
desmontada. Las autoridades subnacionales deben actualizar periódicamente sus planes de
ordenamiento de conformidad con el principio de no regresión, es decir, sin reducir el nivel
de protección ya asignado a sus bosques nativos.
La provincia del Chaco alberga la mayor extensión continua de bosque seco de la región,
conocida como el Impenetrable, que en 2009 cubría 3,9 millones de hectáreas, una
superficie equivalente a la de los Países Bajos. El Impenetrable tiene una aptitud agrícola
limitada.25 y es un área prioritaria para la conservación biológica y cultural.26. Por estas
razones, en 2009 el 49 % de sus bosques fueron designados zona amarilla y el 24 % zona
roja. Sin embargo, los bosques del Impenetrable están sujetos a: (i) una gran presión para
su conversión en cultivos y pasturas, ya que son los últimos suelos forestales sin explotar
que quedan; y (ii) una gran presión para el uso forestal debido a sus valiosas maderas,
como los quebrachos colorados (Schinopsis spp.), los algarrobos (Neltuma spp.) y el palo
santo (Bulnesia sarmientoi).27. Esta presión ha provocado la pérdida de 490 000 hectáreas
de bosque en la región del Impenetrable en los últimos quince años (el 90 % de la
deforestación provincial).28, casi la mitad de los cuales fueron ilegales (en zonas amarillas y
rojas)29. En el Impenetrable, existe un alto riesgo de que el desmonte ilegal vaya seguido de
usos insostenibles del suelo, lo que conduce a una situación en la que tanto la conservación
como la producción salen perdiendo.
Aquí, ponemos de relieve los diversos mecanismos en los que participan actores públicos y
privados que promueven usos ilegales e insostenibles del suelo en el Impenetrable del
Chaco argentino. Para ello, hemos analizado más de 15.000 permisos de uso forestal y más
de 120.000 guías de transporte de madera emitidos por el gobierno de la provincia del
Chaco (en adelante, autoridad subnacional) a propietarios y productores entre 2009 y 2024.
Resultados
2.1 Sostenibilidad de la producción agrícola, ganadera y maderera en los bosques del
Impenetrable
Entre 2009 y 2024, el aumento del volumen de granos y carne vacuna producidos en el
Impenetrable se debió a un incremento de la superficie ocupada por cultivos anuales y
pasturas, más que a un aumento del rendimiento de los cultivos y el ganado. El número de
cabezas de ganado se triplicó durante este periodo, acompañado de un aumento similar de
la superficie de pasturas, lo que demuestra las limitaciones ambientales que afectan a la
eficiencia de la producción ganadera en esta región. Las superficies cultivadas con soja,
maíz y girasol también aumentaron en estos 15 años, pero no así su rendimiento, que ha
mostrado una tendencia a la baja desde 2017 (Figura 1a). En una región caracterizada por
suelos que pierden materia orgánica rápidamente tras la deforestación30 y un régimen de
precipitaciones muy variable10, la ausencia de aumentos consistentes en el rendimiento de
los cultivos y la ganadería suscita preocupación sobre la sostenibilidad de estos usos del
suelo tras la deforestación.
Entre 2009 y 2024, se extrajeron anualmente un promedio de 1,11 millones de toneladas de
madera de la provincia del Chaco, de las cuales el 57 % (0,63 millones de toneladas)
procedía del Impenetrable. Más de la mitad de esta madera se utiliza para leña y producción
de carbón vegetal, y aproximadamente el 35 % para producir extractos de tanino de
quebracho colorado. El volumen anual de madera extraída del Impenetrable creció un 60 %
en los últimos quince años, pasando de 0,45 millones de toneladas en 2009 a 0,73 millones
de toneladas en 2024. Sin embargo, el volumen anual de madera que se puede cosechar
de forma sostenible disminuyó un 45 % en el mismo período, pasando de 0,93 millones de
toneladas en 2009 a 0,51 millones de toneladas en 2024. Esta disminución se debe a la
pérdida de bosques por el desmonte y los incendios (32.000 ha/año) y a la degradación por
la tala y la ganadería (23.000 ha/año). Como resultado, el volumen de madera extraído
anualmente del Impenetrable ha superado lo que se puede cosechar de forma sostenible
durante los últimos siete años (2017-2024) (Figura 1b).
Figura 1. Evidencia de los riesgos de insostenibilidad en la producción de cultivos y madera
en el Impenetrable del Chaco argentino. a) Cambios temporales en los rendimientos de los
principales cultivos entre 2000 y 2022, que muestran descensos en los rendimientos de los cultivos
desde 2017, y b) cambios temporales en los volúmenes de madera cosechada y madera que se
puede cosechar de forma sostenible entre 2009 y 2023, que muestran que la primera ha superado a
la segunda durante los últimos siete años.
2.2 Mecanismos que promueven usos ilegales e insostenibles
Las autoridades subnacionales, los propietarios de tierras y los productores implementaron
seis mecanismos para relajar y eludir la política de ordenamiento territorial en la provincia
del Chaco (Figura 2). Actuando de manera sinérgica y simultánea, estos mecanismos
aumentaron la deforestación, la degradación forestal y el riesgo de uso insostenible de la
tierra en la zona amarilla donde se encuentra el Impenetrable.
Mecanismo 1: Reducción de la protección de grandes propiedades
Dentro de los 3,1 millones de hectáreas asignadas a la zona amarilla en la provincia del
Chaco, hay numerosas propiedades de más de 1000 hectáreas que pertenecen a grandes
empresas privadas, la mayoría de ellas en el Impenetrable. Ante la prohibición de deforestar
sus tierras, estos grandes terratenientes presionaron a la autoridad subnacional para que
rebajara el nivel de protección de los bosques de sus propiedades. Ya en 2011, la autoridad
subnacional recurrió a una excepción para recategorizar 60 grandes propiedades de la zona
amarilla a la zona verde (Figura 3). Entre 2013 y 2018, estas grandes empresas
deforestaron 34.300 hectáreas en las 60 propiedades cuyos bosques estaban protegidos
por el plan de ordenamiento de 2009. Los funcionarios públicos justificaron esta decisión
remitiéndose a una disposición de la Ley Nacional de Bosques que permite a la autoridad
subnacional ajustar el ordenamiento de forma excepcional (no sistemática) si se dispone de
información más precisa y/o de mayor resolución espacial. Sin embargo, no fue la
generación de información más precisa, sino la presión de los grandes terratenientes lo que
llevó a la autoridad subnacional a legalizar el desmonte total en estas zonas protegidas. Las
áreas deforestadas mediante este mecanismo se utilizaron para sembrar cultivos anuales,
cuyos rendimientos han disminuido significativamente desde 2017 (Figura 1a).
Mecanismo 2: Permisos para desmontes diferidos
También en los bosques protegidos de la zona amarilla y en respuesta a la presión de los
propietarios privados, la autoridad subnacional promovió sistemas de uso de la tierra
basados en la conversión parcial de bosques nativos, que en pocos años se convirtieron en
pastizales abiertos en tierras desmontadas (Figura 2). Entre 2009 y 2012, la autoridad
subnacional expidió 326 permisos de uso silvopastoril en la zona amarilla, lo que permitió la
conversión parcial de 54.700 hectáreas de bosques nativos. En el Chaco, los sistemas
silvopastoriles se implementan basándose en criterios técnicos muy laxos, como el número
de árboles remanentes por hectárea, sin directrices estrictas para gestionar la regeneración
del bosque y su continuidad a largo plazo. Además, la autoridad subnacional carece de la
voluntad y/o la capacidad para supervisar y hacer cumplir estos criterios técnicos laxos.
Como resultado, el 64 % de la superficie forestal que fue parcialmente desmontada para
uso silvopastoril entre 2009 y 2024 (72.500 hectáreas) es actualmente indistinguible de la
tierra completamente desmontada debido a la muerte gradual de árboles dispersos y la
interrupción de la regeneración forestal (Figura 3). Nuestros resultados coinciden con los de
un análisis realizado en las provincias de Chaco y Santiago del Estero, que muestra que el
70,5 % de las 1881 parcelas silvopastoriles analizadas perdieron su estructura y función
forestal entre 2008 y 2022 31.
Figura 2. Mecanismos que promueven usos ilegales e insostenibles en el Chaco argentino. En
2009, el gobierno del Chaco definió su ordenamiento territorial, asignando un nivel bajo de protección
al 30 % de sus bosques restantes (zona verde, izquierda), protección media al 60 % de sus bosques
(inicialmente zona amarilla, centro) y protección alta al 10 % restante (zona roja, derecha). Sin
embargo, esta autoridad subnacional y los propietarios privados implementaron seis mecanismos
para eludir las regulaciones de uso forestal en la zona amarilla durante los últimos quince años.
Inicialmente, la autoridad subnacional rebajó el nivel de protección de 60 grandes propiedades, lo
que permitió el desmonte total de 34.300 hectáreas de bosque en la zona amarilla (mecanismo 1).
Paralelamente, la autoridad local autorizó el uso de 113.600 hectáreas de bosque para actividades
silvopastoriles, de los cuales el 63 % se degradó hasta el punto de ser indistinguible de la
deforestación total en pocos años (mecanismo 2). Entre el 16 % y el 28 % de los permisos de
extracción de madera tenían cuotas de extracción sobreestimadas en más del doble de lo que el
bosque puede proporcionar (mecanismo 3). Más recientemente, la autoridad comenzó a expedir
sistemáticamente autorizaciones especiales para que los propietarios vendieran grandes cantidades
de madera procedente de zonas desmontadas ilegalmente (mecanismo 4). La autoridad subnacional
impuso multas que iban desde 10 veces el beneficio del productor por hectárea y año en 2009 hasta
solo el 72 % en 2024 (mecanismo 5). En 2024, la autoridad local rebajó el nivel de protección de
220.000 hectáreas de bosques con alto valor de conservación y baja aptitud agrícola durante la
actualización del plan de ordenamiento territorial (mecanismo 6).
Figura 3. Distribución espacial de los mecanismos que promueven usos ilegales e
insostenibles en el Impenetrable. Propiedades y parcelas en la zona amarilla del plan provincial de
ordenamiento territorial donde la autoridad subnacional y los propietarios de tierras han
implementado diferentes mecanismos para eludir las regulaciones sobre el uso forestal, lo que ha
provocado la deforestación y la degradación forestal en áreas con alto valor de conservación (por
ejemplo, en las zonas de amortiguación de las áreas protegidas) y con una aptitud agrícola limitada
(es decir, suelos pobres y precipitaciones fluctuantes).
Mecanismo 3: Sobreestimación de la cuota de extracción de madera
Además del uso silvopastoril, el principal uso de los bosques nativos permitido por la
autoridad subnacional en la zona amarilla es la extracción de madera mediante la tala
selectiva. Entre 2009 y 2024, la autoridad subnacional expidió casi 8000 permisos de tala
selectiva que abarcaban 784.000 hectáreas, de los cuales el 40 % son tierras fiscales. Para
cada permiso, la autoridad subnacional debe realizar un inventario forestal de la zona
solicitada por el productor para establecer la cuota de extracción de madera y el número de
permisos de transporte de madera que se emitirán. Los inventarios forestales realizados por
los gobiernos provinciales y nacionales indican que la tala selectiva y el uso silvopastoril en
los bosques secos del Chaco permiten una extracción media de 10 toneladas/ha de
madera, y la tala total permite una media de 30 toneladas/ha.32,33Sin embargo, descubrimos
que la cuota de extracción de madera concedida por la autoridad subnacional superaba el
doble de lo que el bosque puede proporcionar (>20 toneladas/ha) en el 28 % de los
permisos de uso silvopastoril (mecanismo 2) y en el 22 % de los permisos de tala selectiva
(Figura 4a). Del mismo modo, la cuota de extracción de madera superaba el doble de lo que
es posible extraer tras el desmonte total (>60 toneladas/ha) en el 16 % de las
autorizaciones especiales (véase el mecanismo 4). Estas diferencias significativas no se
deben a que las zonas de extracción sean más productivas que la media regional, ya que
los permisos con cuotas sobreestimadas están ampliamente distribuidos por toda la zona de
Impenetrable (Figura 3). El 19 % de los permisos con cuotas sobreestimadas se expidieron
después de 2017, cuando los niveles de extracción de madera ya eran insostenibles (Figura
1b). Este excedente fraudulento de cuotas permite a los productores de madera, carbón
vegetal y tanino transportar legalmente madera que fue extraída ilegalmente de áreas
forestales sin permisos o de bosques en la zona roja.
Mecanismo 4: Autorización de la extracción de madera de desmontes ilegales
En los quince años transcurridos desde la implementación del plan de zonificación forestal
en la provincia de Chaco, la mitad de la deforestación (270.000 hectáreas) se produjo en
zonas amarillas y rojas, donde la conversión total de bosques es ilegal. En lugar de
desalentar la tala ilegal, la autoridad subnacional la promovió al autorizar a los propietarios
de tierras a extraer y vender la madera que quedaba en el suelo después de desmontar
ilegalmente los bosques dentro de sus propiedades. Con el aumento de la deforestación
ilegal en los últimos cinco años, la autoridad subnacional reutilizó las autorizaciones
especiales, un tipo de permiso diseñado originalmente para situaciones excepcionales, para
permitir que las empresas de tanino y carbón vegetal obtuvieran madera de propiedades
desmontadas ilegalmente. En 2019, la autoridad subnacional había expedido 38
autorizaciones especiales que abarcaban 6.700 hectáreas, mientras que en los últimos
cinco años (2020-2024) expidió 10 veces más autorizaciones especiales (365
autorizaciones que abarcaban 62.700 hectáreas de desmonte ilegal) que en los 10 años
anteriores (Figura 4b). La presión de las empresas productoras de tanino y carbón vegetal
les permitió utilizar este mecanismo para obtener una fuente de madera más barata y tres
veces más rentable, aunque ilegal e insostenible. En 2024, el 55 % de la madera extraída
en la provincia de Chaco (558.000 toneladas de 1.417.000 toneladas) procedió del
desmonte ilegal mediante autorizaciones especiales.
Mecanismo 5: Multas que no desalientan los desmontes ilegales
La expansión de los usos ilegales e insostenibles se debe también a que las multas
impuestas por las autoridades subnacionales han perdido su capacidad para desalentar la
deforestación en las zonas protegidas. Entre 2010 y 2024, la multa media fue de 850
dólares estadounidenses por hectárea, con picos de alrededor de 1100 dólares por hectárea
en 2012 y 2013. Cuanto mayor es la relación entre el costo de la multa y el beneficio
obtenido de los usos posteriores a la deforestación (relación multa/beneficio), mayor es el
efecto disuasorio de la multa sobre la deforestación ilegal. El uso más rentable después de
la deforestación es el cultivo de soja y maíz, que generó un beneficio neto medio anual de
233 dólares estadounidenses por hectárea entre 2010 y 2024. La relación multa:beneficio
fue de cinco en promedio entre 2010 y 2015 y se redujo a la mitad (a 2,5) entre 2015 y 2020
(Figura 4c). Esta relación se redujo drásticamente a una media de 0,72 entre 2020 y 2024
porque, desde 2020, la autoridad local comenzó a expedir sistemáticamente autorizaciones
especiales que permiten a los propietarios de tierras extraer y vender madera de talas
ilegales (mecanismo 4). En 2024, con solo vender la madera de quebracho colorado que
queda luego del topado, los propietarios de tierras podían pagar la multa por la tala ilegal y
obtener un beneficio inmediato de 126,5 dólares por hectárea. Se trata de estimaciones
conservadoras, ya que la autoridad subnacional ofrece un descuento del 50 % a los
propietarios de tierras que pagan voluntariamente la multa por la tala ilegal. Hoy en día,
estas multas irrisorias y las autorizaciones especiales siguen funcionando en tándem para
fomentar la tala ilegal.
Mecanismo 6: Actualización regresiva del plan de ordenamiento territorial
En 2024, la autoridad subnacional actualizó el plan de ordenamiento territorial, logrando un
progreso aparente en el nivel de protección de sus bosques nativos para cumplir con la Ley
Forestal Nacional. Al comparar los planes de zonificación de 2009 y 2024, la proporción de
bosques en las zonas amarillas y rojas aumentó (1,3 % y 3 %), mientras que la proporción
de bosques en las zonas verdes disminuyó (4,3 %). Sin embargo, para satisfacer las
demandas de los propietarios de tierras y los productores, la autoridad subnacional tomó al
menos dos decisiones ilegales y regresivas para lograr esta zonificación aparentemente
progresiva (Figura 4d). En primer lugar, excluyó del plan de zonificación actualizado
270.000 hectáreas de bosques nativos desmontados ilegalmente entre 2009 y 2024 (que
deberían haber mantenido su zonificación original y haber sido restaurados), blanqueando
así la deforestación ilegal. En segundo lugar, rebajó el nivel de protección de 220.000
hectáreas de bosques nativos en una zona de alto valor de conservación y alta presión de
conversión, a pesar de su limitada aptitud agrícola, que contiene la mayoría de las grandes
propiedades recategorizadas y desmontadas a través del mecanismo 1 (Figura 3). Para
compensar esta decisión regresiva, la autoridad subnacional aumentó el nivel de protección
de 126.000 hectáreas de bosque nativo que tuvieron baja presión de conversión entre 2009
y 2024. Sumando la superficie de bosque que no se restaurará y la superficie habilitada
para mayor desmonte, la autoridad subnacional legalizó el desmonte ilegal de casi medio
millón de hectáreas de bosque nativo mediante la actualización del plan de ordenamiento de 2024.
- Figura 4. Cuatro de los seis mecanismos que promueven usos ilegales e insostenibles de la
tierra en el Chaco argentino. a) Sobreestimación de la cuota de extracción de madera (mecanismo
3), por la cual entre el 16 % y el 28 % de los permisos para la tala selectiva, el uso silvopastoril y las
autorizaciones especiales tienen cuotas de extracción de madera (CEM) que duplican o triplican los
stocks cosechables de madera (SMC). b) Autorización de la extracción de madera de desmontes
ilegales (mecanismo 4) mediante el aumento exponencial del número de autorizaciones especiales
expedidas para extraer y vender madera de desmontes ilegales. c) Multas que no desalientan los
desmontes ilegales (mecanismo 5), ya que la relación entre el costo de las multas por desmonte
ilegal y los beneficios obtenidos del uso de la tierra post-desmonte ha disminuido de 10 a 0,72 en los últimos quince años, y d) Actualización regresiva del plan de ordenamiento (mecanismo 6) mediante la cual la autoridad subnacional blanqueó 270.000 hectáreas de áreas desmontadas ilegalmente y degradó 220.000 hectáreas de bosques con alto valor de conservación y limitada aptitud agrícola.
3. Discusión
Aquí describimos en detalle seis mecanismos mediante los cuales las autoridades
subnacionales han promovido el uso ilegal de los bosques y las tierras por parte de
propietarios privados durante los últimos 15 años, amenazando una de las últimas
extensiones continuas de bosque seco que quedan en el Chaco sudamericano. Estos
mecanismos van desde la legalización de los desmontes ilegales mediante cambios
legislativos (mecanismos 1 y 6), la tolerancia de usos del bosque que conducen al
desmonte total (mecanismo 2), la promoción de usos del bosque con resultados
insostenibles (mecanismo 3) y la entrega de incentivos económicos para la tala ilegal
(mecanismos 4 y 5). Como resultado, el desmonte para la expansión de cultivos y pastos y
la extracción de madera avanzó de forma ilegal y sinérgica sobre más del 20 % de los
bosques del Impenetrable (666.000 hectáreas) entre 2009 y 2024. Estos mecanismos tienen
consecuencias ambientales, socioeconómicas y políticas a múltiples escalas. A nivel local,
conducen al Impenetrable hacia un escenario en el que la conservación de la biodiversidad
se ve afectada negativamente por la continua deforestación y degradación forestal.8, 34, 35, y
donde la producción de commodities también se ve afectada negativamente por la
disminución de los rendimientos de los usos del suelo tras la deforestación, las tasas de tala
insostenibles (Figura 1) y los posibles efectos negativos de la deforestación sobre las
precipitaciones.36. A nivel global, estos mecanismos socavan la eficacia de las
intervenciones en la cadena de suministro de productos básicos impulsadas por los países
importadores, ya que dependen de cómo las autoridades subnacionales aplican la
legislación nacional en los países productores.16,37.
Los mecanismos de fraude y lavado descritos aquí para el Chaco argentino también se
describieron en otras regiones de América del Sur. La proporción de permisos de extracción
de madera con cuotas fraudulentas reportadas para el estado amazónico de Pará (23 %38 y
el 28 %39) es similar al observado en el Chaco argentino (16-28 %), aunque el volumen
sobreestimado por permiso es sustancialmente mayor en este último. El apuro del Gobierno
peruano por conceder derechos de propiedad privada sobre zonas desmontadas
ilegalmente en la Amazonía40 comparte la motivación detrás de la decisión del gobierno de
Chaco de blanquear la deforestación ilegal en el plan de ordenamiento actualizado, es decir,
aumentar el área en cumplimiento con los requisitos de la EUDR. La lógica detrás de que
las autoridades subnacionales aumenten el nivel de protección de los bosques con baja
presión de conversión para compensar la reducción de la protección de los bosques con
alta presión de conversión descrita para la Amazonía.41 y el Cerrado brasileño42 resultante
de la revisión del Código Forestal Brasileño se asemeja al descrito aquí para el Chaco
argentino. Estas similitudes ponen de relieve los mecanismos a los que los científicos, las
autoridades y los actores de las cadenas de suministro de commodities deben prestar más
atención para evitar que sigan avanzando los usos ilegales e insostenibles de los bosques
nativos.
Anteriormente hemos demostrado que las grandes empresas utilizan su poder para
impulsar que las autoridades subnacionales apliquen la legislación nacional de manera laxa
e incluso legislen dentro de su jurisdicción por debajo de los requisitos mínimos
nacionales.29Aquí identificamos diversas formas en que los actores privados y públicos
colaboran para permitir que prácticas que causan deforestación ilegal y degradación forestal
(potencialmente insostenibles) se conviertan en legales. De esta manera, garantizan que los
productos derivados de estas prácticas eludan las regulaciones obligatorias y las normas
voluntarias establecidas por los países importadores para ingresar a sus mercados. Por
ejemplo, las empresas agrícolas cuyo nivel de protección de los bosques en sus
propiedades se redujo a discreción de las autoridades subnacionales (mecanismo 1) y a las
que se concedieron permisos de uso silvopastoril (mecanismo 2) podrán exportar sus
productos a la UE a pesar de haber desmontado ilegalmente más de 100.000 hectáreas de
bosques protegidos. Del mismo modo, las empresas madereras, carboneras y tanineras
cuyas cuotas de extracción se sobreestimaron hasta más del doble (mecanismo 3) podrán
certificar todos sus productos de madera, a pesar de que una proporción significativa
procede de fuentes controversiales. Lo que es más preocupante aún, las empresas
agrícolas y forestales con propiedades en las 220.000 hectáreas sobre las que la autoridad
subnacional autorizó la deforestación en 2024 (mecanismo 6) podrán demostrar que sus
desmontes cumplen con la legislación nacional. Si esto permite que sus productos entren en
la UE, el EUDR ya no podrá evitar el doble de la deforestación anual que pretende evitar
(111,8 Kha) en su primer año de aplicación16.
Para superar estos mecanismos que hacen trampa a la legislación nacional, se necesitan
más recursos e infraestructura para, por ejemplo: i) supervisar y rastrear la huella de la
deforestación y la degradación forestal de los productos básicos, las empresas y los
países.43, ii) hacer cumplir la legislación vigente en el terreno, iii) evaluar los factores que
impulsan el cambio en la cobertura forestal a múltiples escalas, desde el nivel de la
propiedad hasta las jurisdicciones subnacionales, para detectar y prevenir los flujos de
productos que eluden los requisitos44 por ejemplo, mediante sobreestimaciones de cuotas
(mecanismo 3) o compensaciones de superficies (mecanismo 6). Sin embargo, los avances
técnicos son insuficientes para resolver este desafío de gobernanza. Los bloques
económicos y los países con una huella considerable de deforestación y degradación
forestal (es decir, China, la UE y los Estados Unidos45) deben alinear sus políticas
comerciales y ambientales para evitar que las empresas productoras desvíen sus
exportaciones hacia destinos con requisitos ambientales menos estrictos.16,46. Los países
importadores deben cooperar principalmente con los países productores para reforzar la
aplicación de sus políticas de protección forestal territorial.16, y complementar esto con
intervenciones en la cadena de suministro que exijan una deforestación bruta cero en lugar
de una deforestación ilegal cero.37Una combinación de políticas capaz de disuadir los
mecanismos aquí descritos requiere una combinación de políticas territoriales y de cadena
de suministro alineadas.
Disponibilidad de datos
Los datos analizados en este estudio están disponibles en Harvard Dataverse en
https://doi.org/10.7910/DVN/RX8ZFM (permisos de uso forestal expedidos por la autoridad
subnacional entre 2009 y 2024) y en https://doi.org/10.7910/DVN/VO6CFR (guías para el
transporte de madera emitidas por la autoridad subnacional entre 2009 y 2024). Todos los
datos utilizados en este estudio son de dominio público, de conformidad con la Ley Nacional
27.275 sobre Acceso a la Información Pública, aunque los conjuntos de datos no son
fácilmente accesibles debido a las salvedades en materia de transparencia que se
presentan en los métodos. Se han citado todas las demás fuentes de datos.
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